¿Son los tribunales económico-administrativos parte del problema de la litigiosidad tributaria?

Cuando estudiaba Derecho Administrativo en la Facultad, recuerdo descubrir que la Administración perseguía el interés general, es decir, el interés de todos los ciudadanos y agentes económicos de un país, que no coincide ni con el de la mayoría ni con una suerte de media aritmética de los intereses de cada uno de nosotros. Así se establece en la Constitución y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. 

Se trata de un principio general del Derecho Administrativo que la Abogacía del Estado suele utilizar en sus escritos de defensa ante los Tribunales de Justicia. Y lo suele hacer para defender la adecuación a Derecho de sus actuaciones administrativas. El silogismo que subyace en su razonamiento jurídico-defensivo es muy simple: si el Derecho protege el interés común y la Administración persigue el interés común, entonces la Administración no puede sino actuar acorde a Derecho.

Si lo expuesto hasta aquí es cierto, cómo es posible una tan manifiesta litigiosidad administrativa (especialmente tributaria) que la propia Agencia Tributaria (AEAT) esté proponiendo, por boca de sus máximos representantes, la necesidad de articular métodos alternativos de resolución de litigios tributarios como la mediación o el arbitraje. Los datos publicados por el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) en su memoria 2017 podrían calificarse de alarmantes o, cuando menos, llamativos. En efecto, la memoria del TEAC nos viene a decir que en el período 2013-2017, la media anual de nuevos litigios recibidos por los Tribunales Económico-Administrativos ascendió a 201.000 €, de los cuales aproximadamente 140.000 son de carácter tributario.

Pero es aún más llamativo que el 60% de esos casos hayan sido resueltos parcial o totalmente a favor del contribuyente por un órgano revisor compuesto por funcionarios de la propia Administración. No tenemos información de cuántos de esos casos resueltos en contra del contribuyente son impugnados ante los Tribunales de Justicia. No existen datos.

La conclusión ante este panorama no puede ser otra que la ruptura del dogma alegado por la Abogacía del Estado. La actuación administrativa se rige por principios distintos del interés común. En concreto, la AEAT se rige por el principio recaudatorio, es decir, la AEAT dirige sus actos a incrementar la recaudación de las arcas del Estado. Y nada de vergonzoso hay en ello, sino que es lo deseable, pero debemos convenir en que este fin no debe ser alcanzado a cualquier precio o, dicho de otra forma, no todo vale para lograrlo.

¿Cuáles son las consecuencias de una alta litigiosidad tributaria?

Los datos extraídos de la memoria del TEAC, junto a los casos ganados ante los Tribunales de Justicia tras perderse ante el TEA, nos llevan a compartir las siguientes reflexiones:

En primer lugar, no podemos permitirnos el coste para la economía y para las cuentas públicas que supone que la Administración más poderosa de España y una de las más poderosas del mundo civilizado –en términos de recursos y manejo de Big Data– emita unos 120.000 actos administrativos ilegales anuales. Y contamos solamente aquellos que son impugnados pues, en base a nuestra experiencia, otra gran cantidad no lo son porque es mayor el coste de impugnación que su pago o, simplemente, y a pesar de la evidente controversia sobre la cuestión, el contribuyente prefiere no iniciar un iter impugnatorio con los costes de abogados y de garantías para tener una posible resolución exitosa 8 o 10 años más tarde.

En segundo término, la autotutela administrativa, encarnada en la vía económico administrativa, está resultando en un lastre al principio de tutela judicial efectiva (art 24 CE) y, con la demora de un año que implica, hace que muchos contribuyentes —principalmente los de menos recursos— no accedan a defender sus tesis, sino a acatar como dóciles súbditos fiscales  la voluntad/interpretación de la norma o de los hechos que les presenta el Fisco.

Ante esta situación, voces autorizadas en el ámbito tributario comienzan a plantearse la adecuación del principio de tutela judicial efectiva, sobre todo en la vertiente de un control judicial ágil y rápido sobre la actuación de la Administración, y la obligatoriedad del uso de la vía económico administrativa ante los TEAs. 

Tal y como se encuentra en la actualidad, el recurso a los TEAs es un embudo temporal cuyo ritmo queda exclusivamente en manos de la Administración y, adicionalmente, es un púlpito desde el que, recubierto de la aparente “auctoritas” de un Tribunal, se repiten las interpretaciones de la AEAT de aquellas normas que precisamente han originado el litigio fiscal. 

Es la llegada de los litigios a sede judicial la que rectifica la interpretación administrativa y permite atemperar muchas excesivamente sesgadas por el interés recaudatorio. Por ello, no quedaría fuera de lugar que nos planteáramos seriamente, como ya se está haciendo por voces más autorizadas, la voluntariedad en el acceso a la vía económico administrativa previa a los Tribunales de Justicia ordinaria y que los grandes recursos que se están empleando en fortalecer a los TEAs se empleen en fortalecer el Poder Judicial, auténtico y único garante del Estado de Derecho, pilar de nuestra sociedad.

[Artículo publicado originalmente en Diario Jurídico]